再议城市规划区、镇规划区、村庄规划区的重叠问题

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《浙江省城乡规划条例》释义与应用  第二章 第十八条

第十八条 位于城市总体规划确定是城市建设用地范围内的镇、乡和村庄,不编制镇规划、乡规划和村庄规划。

位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内的村庄,不编制村庄规划。

前两款规定以外的乡和村庄应当编制乡规划和村庄规划。

【释义】 本条是关于镇、乡和村庄规划编制范围的规定。

一.不同规划区之间的关系

根据 《城乡规划法》规定,城市、镇规划区内实行以“一书两证”规划许可为核心的城镇规划管理制度,乡、村庄规划区内实行以乡村建设规划许可为核心的乡村规划管 理制度。但实践中,城市规划区范围内的镇、乡和村庄是否需要再划定相应的规划区单独编制村庄规划,镇规划区内的村是否要划定村庄规划区单独编制村庄规划, 这些乡和村庄是按照镇规划管理制度还是按照乡村规划管理制度进行管理,尚无明确规定。

为了避免规划管理事权的混乱,原《浙江省实施(中华人民共和国城市规 划法)办法》强调城市和镇的规划区相互排斥的原则,其第四条规定“市是城市规划区内的建制镇不另划城市规划区”。为此,在条例草案修改过程中曾提出“纳入 城市规划区的镇、乡、村庄不另划规划区,纳入镇规划区的村庄不另划规划区”的方案。

但调研中发现,要求不同规划区间完全排斥,并在城市和镇规划区范围内统 一按照镇规划管理制度实施管理,在目前城镇规划区范围已大幅度扩大的情况下,难度较大。这主要是由于我省各地在规划编制实践中,根据城乡统筹、区域统筹发 展的要求,普遍都扩大了城市规划区的范围。设区的市城市总体规划的规划区基本上覆盖了市本级的行政区域,如《杭州市城市总体规划(2011—2020年)》确定的城市规划区面积为3122平方公里,不仅包括杭州市区行政区域范围的3068平方公里,还包括富阳市境内54平方公里的水源保护区。不设区是市的城市规划区一般也都覆盖了周边的部分乡镇,如临海市中心城区规划区面积为416.5平方公里,除了中心城区所辖的5个 街道以外,还包括讯桥、东塍镇的部分行政区域。在这种情况下,如果规定城市规划区范围内的所有镇、乡和村庄都不另划规划区,就意味着城市规划区范围内的 镇、乡和村庄都要按照城镇规划管理制度进行管理,这对省内很多地方来说难度很大。

另一方面,城市建设用地范围内基本上都按照要求编制了控制性详细规划,再 重复编制镇、乡和村庄规划,会造成规划重叠、混乱;而城市规划区内也有部分镇、乡和村庄不在城市建设用地范围内,如果一概都不单独划定镇、乡、村庄规划区 并制定相应的规划,那今后这部分镇、乡和村庄的开发建设及规划管理就缺乏规划依据。镇规划区特别是县人民政府所在镇的规划区(中心城区)也存在类似的问 题。

因此,本条规定“位于城市总体规划确定的城市建设用地范围内的镇、乡和村庄,不编制镇规划、乡规划和村庄规划。位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内 的村庄,不编制村庄规划”实质上是用城镇建设用地范围来界定不同规划区的划定范围,也就说在城市建设用地范围不得再划镇规划区、乡规划区和村庄规划区,在镇建设用地范围内不得再划村庄规划区。当然,本条中的城镇建设用地范围不能与规划中的城乡建设用地规模相混淆,而是仅指城市、镇的建设用地范围。

二、不同规划管理制度实施区域的问题

本条关于是否需要编制镇、乡和村庄规划的规定,其实质问题是为了解决城乡两类不同规划管理制度实施区域的问题。按照本条第一款规定,位于城市总体规划确实的城市 建设用地范围内的镇、乡和村庄,不编制镇规划、乡规划和村庄规划,直接依照城市总体规划实施城镇规划管理制度,并以城市控制性详细规划作为直接规划依据。 如根据《杭州市城市总体规划(2001---2020年)》,到2020年城市建设用地规模控制在400平方公里以内,也就是说在400平 方公里城市建设用地范围内的镇、乡和村庄,不编制镇规划、乡规划和村庄规划,统一依照杭州市城市总体规划实施规划管理。

基于同样的原因,本条第二款规定, 位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内的村庄,不编制村庄规划,直接依照镇总体规划实施城镇规划管理制度,并以镇控制性详细规划作为直接规划依据。镇规划区内的其他区域则实施乡村规划管理制度。

三、乡和村庄规划编制的全覆盖

本条第 三款规定,位于城镇建设用地范围以外的乡和村庄都应当编制乡规划和村庄规划,即我省应当做到乡和村庄规划全覆盖。依据《城乡规划法》有关规定,并不是所有 乡、村庄都需要编制规划,而是由县级以上人民政府根据当地农村经济社会发展水平,按照因地制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡、村庄规划的区域,其他区域可不制定乡、村庄规划。

《城乡规划法》的这一规定主要是考虑到我国幅员辽阔,情况复杂,部分省和自治区行政区域内一些地处偏远、人口稀少、规模较小的乡 和村庄建设活动很少,不需要专门制定规划。但我省土地资源紧张、建设密度大,本条例第二十六条又明确规定,“工程建设用地应当在城乡规划确定的建设用地范 围内安排”,强调先规划后建设、无规划不建设的原则,因此我省所有的乡和村庄都应当制定规划指导建设,除了已纳入城镇建设用地范围内的乡和村庄外,其他乡和村庄都应当制定乡和村庄规划,实行乡村规划管理制度。乡镇人民政府要按照全覆盖要求加快推进乡、村庄规划编制经费。

四、镇、乡和村庄只有部分位于城市或者镇建设用地范围内的规划编制问题

征求意 见过程中,有的地方提出,如果镇、乡和村庄只有一部分区域位于城市建设用地范围内的,则该部分区域按照城镇规划管理制度实施规划管理,其余部分区域可以另 行编制镇规划、乡规划和村在规划;如果村庄只有一部分区域位于镇建设用地的,则该部分区域按照城镇规划管理制度实施规划管理,其余部分区域可以另行编制村庄规划,按照乡村规划管理制度实施规划管理。各地在开展城市总体规划、县(市)域总体规划编制时,要尽量减少城镇建设用地范围部分分割、乡和村庄行政区域的情况。

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