广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见
广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见
为贯彻落实省委、省政府《关于加强和改进我省国土资源工作的意见》(粤发〔2012〕22号)，围绕加快转型升级、建设幸福广州的核心任务，切实增强土地资源的保障和支撑作用，加快土地资源利用方式转变，服务生态文明建设，促进新型城市化发展，经市人民政府同意，现就进一步提升我市土地节约集约利用水平提出一些意见。
一、加强耕地保护
(一)落实耕地保护目标责任制。根据省下达我市的耕地保护目标责任，市政府与各区(县级市)政府主要负责人签订年度 土地管理工作目标责任书，由各区(县级市)政府主要负责人对区域内耕地保有量、基本农田保护面积、高标准基本农田建设任务负总责，确保全市2020年耕地 保有量不少于192．06万亩、基本农田保护面积不少于168．52万亩。
(二)推进高标准基本农田建设。根据省下达我市“十二五”期间高标准基本农田建设任务，制定年度高标准基本农田建设 任务分解方案和年度高标准基本农田建设实施方案，明确高标准基本农田建设项目申报、可行性研究及规划设计、实施和验收、管护和报备等规定。各区(县级市) 政府根据目标任务分工开展高标准基本农田建设立项、招投标、工程实施等工作。市国土房管局会同市农业、发展改革等相关部门对全市高标准基本农田项目负责进 行政策指导和评价验收工作。
(三)划定永久保护的基本农田。2014年底前完成基本农田永久保护地块标图建库、定责到户工作。各区(县级市)应 结合重点项目实际用地布局和需求进行永久基本农田的科学划定，避免基本农田零散分布。推进基本农田标准化和示范区建设。开展地力监测，实施农田环保工程， 修复和改善农田生态环境。
(四)完善基本农田保护经济补偿机制。修订完善我市基本农田保护补贴试行办法，对承担基本农田保护任务的主体给予补贴，由镇政府协助分配、发放。
(五)扩展耕地后备资源。继续坚持本地补充开发和易地补充开发相结合，鼓励将符合条件的园地、山坡地、废弃矿山用地等开发补充为耕地，确保耕地占补平衡。[1]
二、加强土地规划计划管控
(六)强化土地利用规划管理。严格落实土地用途管制，实[1] 行 城乡建设用地总量控制。严格落实土地利用总体规划和城乡规划确定的建设用地规模、布局、结构和时序安排。结合新型城市化战略部署和“三规合一”工作部署， 编制功能片区设置方案，科学划定功能片区范围，完成全市功能片区土地利用总体规划编制和审批工作，助推“三规合一”和“多规融合”。在市“123”功能布 局规划指引下，按照“2个新城区、3个副中心、11个战略性发展平台”的相关精神，以功能定项目、项目定规模的方式，提出合理的片区用地规模和分期时序。 利用编制功能片区土地利用总体规划，实行土地利用规划动态评估修改，健全土地利用规划与相关规划协调互动调整机制。
(七)实行精细化的计划指标分配制度。合理分配年度新增建设用地指标，优先重点保障“三个重大突破”、民生工程等重点项目用地。定期召开“三个重大突破”、民生工程等重点项目用地对接会，创新主动服务举措，优化和再造审批流程，提高重点项目的用地预审、用地报批效率。
(八)执行全市统一的土地供应政策。实施全市统一的年度土地供应计划。各区(县级市)应在全市土地市场统一信息发布 平台上组织土地出让工作。由市发展改革委牵头，研究制定产业项目用地预评估和遴选制度，试行由独立的第三方专业机构对新建、扩建产业项目进行供地前和投产 后土地利用绩效评估的机制。
(九)明确土地利用准入条件。凡列入现行《广州市产业用地指南》禁止用地项目目录的建设项目，投资管理、国土资源管 理及规划管理部门一律不得办理相关手续；凡列入现行《广州市产业用地指南》限制用地项目目录的建设项目，未经市土地管理委员会审议通过，投资管理、国土房 管及规划等部门不得办理相关手续。工业项目、现代服务业项目、基础设施项目和社会事业项目的用地原则上不得突破现行《广州市产业用地指南》设定的限值。
(十)明确土地供应原则。
1．优先保障民生、公共基础设施和公益事业用地。
2．加强土地资源市场化配置，扩大土地有偿使用和公开出让范围。
3．鼓励开发利用地下空间及存量低效建设用地再利用。
4．支持社会资金以土地有偿使用方式投资建设基础服务设施、社会公益事业。
(十一)合理规划保障性住房用地。保障性住房用地应分散布局在城市居住区，实行独立用地和与商品住房用地融合等多种建设方式，公租房户型控制在60平方米以下，规划配套完善，促进社区居住人群多元化。推行并完善在商品住房用地配建保障性住房。
(十二)实施差别化的土地供应规模控制。
1．土地供应规模应执行国家、省、市有关标准；国家、省、市均有规定的，按照其中较为严格的标准进行确定。
2．教育、文化、养老、医疗卫生、垃圾处理、殡葬等公益性行业和再生资源回收综合利用项目、城市基础设施项目等，在条件允许前提下，用地规模依据现行《广州市产业用地指南》从宽确定。
3．工业用地规模按建设进度要求分期供给。加大对低效用地的处置力度。
4．村经济发展留用地按照已核定的留用地指标确定供地规模。
(十三)推进低丘缓坡土地综合开发利用试点。以增城、从化市为试点区，遵循“宜建则建、宜农则农、宜林则林、生态优先”的原则，编制低丘缓坡土地综合开发利用专项规划和实施方案，启动项目开发建设。
(十四)实行城市生态用地差别化管理。由市国土房管局牵头会同相关部门制定我市城市生态用地差别化管理实施细则，报 省国土资源厅审定。将市域内大面积连片的园地、山林、水面等具有生态功能的非建设用地，按原地类进行管理。采取拆危建绿、拆旧建绿等措施增加的大面积连片 非建设用地，在符合土地利用总体规划的前提下，纳入非建设用地管理。[1]
三、加强土地储备
(十五)实行土地储备规划计划管理。按照城市发展战略，坚持适度超前、科学合理、集中成片的原则，滚动编制土地储备 规划和年度土地储备计划，明确土地储备的总量、结构、空间布局和投资总规模，优化土地储备开发的空间布局，优先储备重点功能区、轨道交通沿线土地，促进城 市协调发展。
(十六)加强土地储备控制性红线管理。依据城市总体规划、控制性详细规划编制土地储备规划，明确土地储备控制线。在土地红线储备覆盖的区域，各类新建项目申请使用建设用地，规划部门在办理规划用地审批手续时，同步告知土地储备机构。
(十七)明确土地储备工作分工。市、区(县级市)土地储备机构可单独作为土地储备主体，也可联合作为土地储备主体。 市负责统筹将土地储备任务和投资规模落实到区(县级市)。对市土地开发中心储备的项目，由区(县级市)制定土地房屋征收补偿安置工作方案，报送市审定后， 由区(县级市)政府负责实施土地房屋征收补偿安置工作。
(十八)合力推进储备用地配套设施开发建设。土地前期开发应依照文物、历史文化名城、历史建筑和历史风貌区等保护规 定，进行地下文物考古调查、勘探和历史建筑调查。涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设项目列入市、区(县级市) 投资计划，市级投资建设的项目，按规定选择工程实施单位进行建设，建设完成后按规定分别移交市相关部门或区(县级市)负责接管和维护。发展改革部门会同财 政、建设、国土房管、教育、卫生、环保、水务、交通、城市管理等部门，加强监管，统筹推进储备用地市政配套设施建设、移交和运营管理。
(十九)加强实物储备土地的管理。已办理用地结案的政府储备用地，直接划拨给土地储备机构并办理国有土地使用证。建 立储备地块标准化管理机制，对已完成实物储备的土地，土地储备机构应采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。采取自行管护、委托管护的，应达到 通水、通电、通路、平整土地和场地围蔽的要求。采取临时利用方式管护的，原则上用作社会公共停车场，避免建设临时性建筑。市、区(县级市)土地储备机构应 建立动态巡查制度，对侵害储备土地权利的行为做到早发现、早制止、早处理。
(二十)加强储备土地土壤污染状况的调查与治理。对城市工业企业遗留(弃)场址改变用途的储备用地，按照有关规定开展土壤环境风险评估，并由市、区(县级市)土地储备机构组织对被污染的土壤环境进行治理修复。
(二十一)提前做好安置房用地和留用地规划。编制土地储备项目实施方案时，应同步明确储备项目的安置房用地、村经济 发展留用地的选址。优先利用现有储备地块作为安置房用地和村经济发展留用地，安置房源优先采取就地安置或就近安置。涉及新增建设用地报批的，安置房用地、 村经济发展留用地应与储备项目一并办理用地报批手续。
(二十二)加强安置房建设计划管理。各区(县级市)安置房建设计划由区(县级市)提出并进行统筹，市土地开发中心统筹制定全市安置房计划，每年安排一定比例居住用地用于安置房建设。市住房保障办应将安置房建设项目纳入全市保障性住房建设计划。
四、规范土地供应
(二十三)明确土地供应年限。划拨用地不设定使用年限；出让用地最高出让年限为，居住用地70年，工业用地50年， 教育、科技、文化、卫生、体育用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年，综合办公或者其他用地50年。工业用地可结合产业类型和产业生命周期弹性确定土地 出让年限，首期出让年限届满后对项目经营情况和出让合同履行情况进行评估，再视情况有偿续期或收回土地使用权。
(二十四)明确划拨供地范围。凡列入国土资源部《划拨用地目录》的建设用地项目，无论使用原有建设用地或新增建设用地，均可按划拨方式供地。对《划拨用地目录》未明确的内容规定如下：
1．非营利性的地下综合管沟、空中连廊、人防工程等市政工程属于《划拨用地目录》的“城市基础设施用地”范围，具体以立项批文及规划文件为准。
2．“市政道路”、“市政广场”、“公共绿地”是指开放性的、为社会公众提供服务的公益性城市道路、城市游憩集会广场、绿地。
3．“非营利性”、“公益性”机构和项目的认定标准由市(县级市)相关行业行政主管部门制定。
4．“国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地”，是指经省级或省级以上发展改革部门立项，或政府投资的能源、交通、水利等基础设施用地项目。
5．政府及公益类事业单位投资建设的各类社会保障性住房项目，包括廉租房、经济适用房、公共租赁住房、安置房、复建房项目，政府部门、公益类事业单位投资建设的人才公寓、周转房等项目，持有效批文的部队保障性住房、离退休干部住房、营房等项目，可以划拨方式供地。
6．住宅配套的非营利性独立用地公共服务设施项目，可以划拨方式供地，并按照有关规定移交相关部门管理。
7．按照外交对等原则，经市(县级市)或市(县级市)以上外事部门认定，可以划拨方式供应外事用地。
8．专门用于宗教活动的寺庙、道观、教堂等宗教场所，经市(县级市)民族宗教管理部门认定，可以划拨方式供地。
9．使用国有土地建设的农村村民住宅、农民拆迁安置房，以及有留用地指标返拨给村集体经济组织的村经济发展留用地项目，可以划拨方式供地。
(二十五)明确划拨供地土地价款标准。划拨用地不涉及计收土地出让金。使用政府储备用地的，应按核定的土地储备成本 向土地储备机构缴纳土地综合开发费，土地储备成本难以核定的，可按立项批文时点办公用途市场评估地价的60%，以用地面积计收土地综合开发费。自行征地拆 迁的划拨用地项目，用地单位需要承担土地取得成本及相关税费，无需缴纳土地综合开发费。划拨用地按规划批准配套的经营性部分面积，以立项批文时点按协议出 让标准计收土地出让金。
(二十六)明确公开出让范围。须以公开方式出让的用地包括：
1．工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。
2．可以协议出让但有两个以上意向用地者的用地。
3．限价商品房用地，社会力量投资建设的使用新增用地的公共租赁住房项目。
4．营利性邮政设施、教育设施、体育设施、公共文化设施、医疗卫生设施、社会福利设施等社会事业用地和营利性科研设计用地。
5．已划拨用地或已出让的非居住用地，规划用途经批准改变为商品住宅的用地。
6．已取得用地文件、尚未供地且不属于闲置土地的前置审批用地，或已被认定为闲置土地但按闲置土地处置决定需在期限内以公开出让方式完善出让手续的前置审批用地。
(二十七)明确公开出让方式。公开出让方式包括招标、拍卖和挂牌，优先采取挂牌或拍卖方式。商品住宅用地可采取“限 地价、竞配建保障性住房”、“限地价、竞配建拆迁安置房”、“商品住宅用地配建保障性住房”等方式出让。商业服务业用地可采取“限地价、竞配建公共设施” 方式出让。“限地价”的最高限价控制在土地出让起始价格的145%以内。
(二十八)明确竞买资格要求的设置。
1．商品住宅用地和一般商业服务业用地不得设定竞买资格要求。
2．工业用地，营利性科研设计用地，以及营利性邮政设施、教育设施、体育设施、公共文化设施、医疗卫生设施、社会福 利设施等社会事业用地，经规划部门明确为城市重大标志性建筑、大型城市综合体和大型旅游项目用地，可设定产业类型、注册地址等竞买资格要求。对产业类型的 要求需竞买人参与竞买时已经具备，对注册地址的要求可由竞买人承诺竞得地块后办理。
(二十九)明确公开出让起始价格设定原则。
1．公开出让的起始价原则上为公开出让的底价，不得低于相应地段相应用途级别基准地价，不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和，不得低于国家、省规定的土地出让最低价。
2．商品住宅用地、商业服务业用地、工业用地的出让起始价格以市场评估地价为基础综合拟定。
3．营利性邮政设施、教育设施、体育设施、公共文化设施、医疗卫生设施、社会福利设施等社会事业用地和营利性科研设计用地，出让起始价格按照相应地段办公用途市场评估地价70%拟定。
(三十)明确综合用途建设项目用地供应。对具备宗地划分条件但因不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割 供应的综合用途建设项目用地，应当分别明确不同用途地块的位置、面积、使用性质和容积率、建筑密度等规划条件和土地使用标准，分别按照用途、使用年期和开 发条件评估不同用途地块价格后，综合确定出让底价，按照1宗土地实行整体供应。
综合用途建设项目用地中不得包含可以分宗供应的商品住宅用地，宗地内各类用途的建设用地必须符合土地使用标准，包含需要招标拍卖挂牌出让土地的，整宗土地应当采用招标拍卖挂牌的方式供应。
(三十一)明确协议出让范围。不须公开出让且同一地块只有1个意向用地者的，可采取协议方式出让。具体包括：
1．非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。
2．符合我市“三旧”改造政策并可以协议方式供地的项目。
3．企事业单位利用自有土地建设的公共租赁住房项目用地。
4．国家相关政策明确规定可以协议方式供地的其他情形。
(三十二)明确协议出让价格设定原则。
1．协议出让价格不得低于相应地段相应用途级别基准地价，不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取的相关费用之和，不得低于国家、省规定的土地出让最低价。
2．协议出让价格按市场评估地价拟定，其中由用地单位自行征地拆迁的，可扣除经评审的征地拆迁费用。
3．通过“三旧”改造方式经批准自行改造的项目用地，协议出让价格按“三旧”改造政策执行。
(三十三)明确土地供应程序。
1．划拨供地的项目按照《广州市人民政府关于印发广州市建设工程项目优化审批流程试行方案的通知》(穗府 〔2013〕8号)的有关规定办理建设用地供应手续。按规定需取得相关行业主管部门意见的，应在申请立项时，同步取得相关部门意见。对政府投资的城市公共 道路、公共绿地、雨水污水排放管线、公共休憩广场等城市基础设施、公共设施用地，可依据规划文件和储备投资计划，向建设单位或土地储备机构核发《国有建设 用地划拨决定书》。对道路绿化带、安全间距等代征地以及不能利用的边角地，确实无法按宗地单独供地的，可直接将《国有建设用地划拨决定书》核发给土地储备 机构。萝岗、南沙、增城、从化的划拨供地方案经区(县级市)政府或管委会批准同意后实施，其他区的划拨供地方案由市国土房管局报市政府批准后实施。
2．以出让方式供地的，萝岗、南沙、增城3个有国家级开发区的出让方案经区(县级市)政府或管委会批准同意后，由区 (县级市)国土房管部门具体组织实施，其他区(县级市)的土地出让方案经市土地管理委员会审议通过，报市政府批准后(从化市项目报从化市政府批准)，由国 土房管部门具体组织实施。
3．工业用地原则上安排在工业园区内。工业园区及其范围由市经贸委牵头组织认定，工业园区的产业类型、出让最低价、 建设要求等整体出让方案由市政府审定，园区内宗地出让方案按照市政府审定的整体出让方案，由各区(县级市)政府批准后自行组织出让。不在工业园区内的工业 用地，一律提交市土地管理委员会审定出让方案。
4．列入“三旧”改造标图建库的，符合“自行改造、补交地价”的国有建设用地旧厂房改造项目，由用地单位持市“三 旧”改造办批复及产权证明向市规划局申请规划设计条件，再向市国土房管局申请办理补交土地出让金手续。占用集体土地、符合自行改造政策的旧厂房改造项目， 在补办征收集体土地批准手续后，用地单位持市“三旧”改造办批复向市国土房管局提出用地申请，由市国土房管局向市规划局确认规划条件，拟定出让方案报市政 府批准后，与用地单位签订出让合同，缴交土地出让金。
5．按照“三旧”改造政策完善用地手续的村集体历史建设用地，应由区(县级市)政府提出统筹利用的意见。区(县级 市)政府同意村集体利用该历史建设用地，且确定为自主改造模式的，由村集体凭市“三旧”改造办的批复、村集体土地所有证和村留用地指标核定证明，向市规划 局申请规划设计条件，再向市国土房管局申请办理《建设用地批准书》，由市国土房管局拟定供地方案报市政府批准后核发，工业仓储及商业服务业用地需扣减留用 地指标。
(三十四)明确土地价款支付时限。以划拨方式取得政府储备用地的，用地单位应在取得划拨决定书和建设用地批准书前， 先行与土地储备机构签订土地综合开发费付款合同，自签订之日起3个月内一次性缴清，自身原因逾期未缴土地综合开发费的，用地单位应按合同约定承担违约责 任。划拨用地按规划批准配套的经营性部分须在办理房地产确权前办理有偿使用手续。以协议出让和公开出让方式取得用地的项目，用地单位应在签订出让合同之日 起30日内缴清土地出让金；土地出让起始价格超过10亿元(县级市为5亿元)的项目可分两期支付土地出让金，首期土地出让金缴纳比例不低于50%，并应在 签订出让合同之日起30日内付清，余款1年内付清。分期支付土地出让金的，应按照合同约定支付首期土地出让金之日的中国人民银行公布的同期贷款利率支付利 息。
(三十五)规范临时用地用途管理。只有建设项目施工和地质勘查需要方可使用临时用地，具体包括：
1．工程项目的材料堆场、运输通道和其他临时设施确需临时使用土地的。
2．架设地上线路、铺设地下管线、进行地质勘探等需要临时使用土地的。
3．为选择建设地址进行勘测需要临时使用土地的。
(三十六)规范临时用地合同管理。临时使用国有土地的，应当与原国有土地使用权人签订临时用地合同；临时使用农民集体所有的土地的，应当与集体土地所有权人或土地承包经营者签订临时用地合同；临时使用国有未利用地的，应当与区(县级市)国土房管部门签订临时用地合同。
(三十七)严格落实临时用地复垦制度。临时用地实行谁使用、谁复垦，临时用地单位应当依照法律、法规和本意见规定， 履行土地复垦义务。未按要求进行土地复垦或土地复垦未达标，国土房管部门不再批准新的用地申请。确需临时占用耕地、林地的，在申请使用临时用地时，应当提 交土地复垦计划书，承诺自临时用地期满之日起6个月内恢复种植、造林条件，并参照耕地开垦费标准预存土地复垦费用，预存的土地复垦费用由区(县级市)国土 房管部门负责监管。
(三十八)严格临时用地期限管理。在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物、构筑物和其他设施。临时用地的批准使用 期限不超过2年。如超过临时用地批准使用期限确需继续使用，应申办临时用地延期手续，临时用地延期原则上只能办理1次。严禁以临时用地审批代替农转用和土 地征收审批，对使用临时用地进行永久建设的项目，应按违法用地进行查处。
(三十九)控制临时用地规模。市、区(县级市)建设主管部门应在审查建设项目施工组织方案时，根据项目类型、施工需要、周边环境等因素，合理出具包括临时使用土地必要性、使用规模、选址位置建议等内容的书面意见，作为规划、国土房管部门审批临时用地的依据。
(四十)完善临时用地批后监管制度。已获批准的临时用地，用地单位应在地块显著位置现场张贴公示牌，公示使用单位、 使用期限、使用位置等信息并接受社会监督。区(县级市)规划和国土房管部门应及时将已审批的临时用地抄送同级土地执法监察部门和相关镇(街道)国土所进行 批后监管。
(四十一)明确应急抢险急需使用土地的管理。抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的， 建设单位灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批 手续。