关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见

鲁自然资规〔2019〕3号

各市人民政府，各县（市、区）人民政府：

   为贯彻落实《山东省人民政府关于支持民营经济高质量发展的若干意见》（鲁政发〔2018〕26号）（以下简称《若干意见》）精神，按照“尊重历史、依法依规、便民利企、分类处置”的原则，经省政府同意，现就加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题，提出以下意见。
   一、适用范围和条件
   适用于本意见的民营企业，是指2018年11月14日《若干意见》印发前，因用地、建设手续不全等原因造成土地房屋产权遗留问题的民营实体经济企业。同时，民营企业还应满足以下条件：
   1.已进行工商注册登记，并正常经营，符合国家产业政策、生态环保以及安全生产等要求。
   2.企业用地和房屋建设符合土地利用总体规划和城乡规划，未造成土地闲置。
   3.企业土地、房屋权属无争议。
   经营性房地产不在范围内。
   按本意见解决土地房屋历史遗留问题，应经民营企业申请，市、县（市、区）人民政府研究确定。
   二、处置措施
   （一）积极做好用地保障
   市、县人民政府在进行旧城区改造、企业迁建、棚户区改造以及招商引资等活动中承诺企业先行用地，但后期因规划调整、产业政策变化等原因（以下简称政府原因）造成民营企业用地手续不全的，由民营企业提出申请，市、县人民政府提出解决办法并组织实施。市、县应统筹增减挂钩、工矿废弃地复垦等挖潜指标，充分运用节约集约利用自然资源和批而未供土地调整利用的有关政策，增加土地有效供给，促进民营企业历史遗留用地问题妥善解决。符合国家协议出让政策的，可按协议方式供地。
民营企业自身原因造成用地手续不规范的，按规定做出相应处理后符合补办相关手续条件的，依法补办相关手续。
   （二）积极完善建设工程规划手续 
   因政府原因造成民营企业用地手续不全，未取得建设工程规划许可证的项目，经实地核查，无违反控制性详细规划且不影响重大公共利益和公共安全、符合规划相关技术标准、与周边用地和建筑无利益纠纷，由市、县城乡规划主管部门按照建设现状出具符合规划要求的意见。对其他不符合建设工程规划的建设项目，民营企业应按照市、县人民政府有关部门的处理意见进行整改，市、县城乡规划主管部门对允许保留且符合规划有关规范标准的建设工程，可出具符合规划要求的意见。
   （三）积极完善工程竣工手续 
   对未办理施工图设计文件审查、质量安全监督备案手续、开工报告或施工许可等原因无法办理工程竣工验收备案的，由建设单位或房屋建筑实际控制人委托具有相应资质等级的勘察、设计单位进行工程结构安全鉴定；需要进行实体质量检测的，应当由具有资质的工程质量检测机构进行检测。鉴定意见向工程所在地住房城乡建设部门报备。报备信息应及时告知不动产登记机构。相关鉴定、检测机构对各自出具的结论负责，并承担相应法律责任。城市基础设施配套费按规定缴纳。
   （四）积极补办消防安全手续 
   按国家有关规定，应当办理消防手续的历史遗留问题建筑，经依法处理后补办消防手续。新版国家工程建设消防技术标准实施之前，建设工程的消防设计文件已经施工图审查合格的，可按施工图审查时适用的标准执行，但鼓励建设、设计、施工及使用单位积极采用新标准。
   （五）减轻企业财税负担
   民营企业在缴纳土地出让金中遇到资金困难的，经企业提出申请，经原出让土地使用权的人民政府同意，可通过变更出让合同缩短出让年期方式处置。
   市、县（市、区）人民政府可根据国家和省相关税费减免政策规定，对符合条件的民营企业给予税费优惠。对于已经进入行政强制执行程序的民营企业，可以按照《行政强制法》的规定，在不损害公共利益和他人合法权益的前提下达成执行协议，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。
   （六）解决资料丢失问题 
   国有土地使用证、建设工程规划许可证、房屋竣工验收等资料遗失的，经企业申请，相关职能部门应予补正或复印存根。在办理上述相关业务过程中，职能部门通过查询档案出具土地、房屋来源等认定意见的，可不再补发相关证书或证明。
   （七）妥善解决不动产统一登记相关问题
   民营企业土地房屋产权历史遗留问题存续期间，自然资源、住房城乡建设、消防等部门出具的相关意见或证明等材料，可作为不动产登记的申请材料。处理遗留问题涉及权利主体变化的登记事项，不动产登记机构应公告无异议后予以登记。
   1．因改组、改制、合并、兼并等原因，造成现权利主体不清晰或登记申请主体与相关材料不相符的，由县级以上地方人民政府组织相关部门进行权利主体认定，并在政府官方媒体公示认定结果；权利主体存在争议或纠纷的，经司法裁决进行认定。公示期或起诉期满未提出异议的，现申请人可持人民政府的生效决定或者人民法院、仲裁委员会的生效法律文书单方提出登记申请。
   2．不动产统一登记实施前，土地、房屋已分别登记，房屋登记用途和土地登记用途不一致的，当事人申请不动产登记时，除具有违法、权属纠纷等法律法规规定不予登记的情形外，继续分别按照原记载的房屋、土地用途进行登记，在不动产登记簿中记载有关情况。不动产所在地的市、县人民政府应组织自然资源、住房城乡建设（或房屋管理）等部门在登记后一年内，依法完善相关手续。未经依法批准不得改变已登记的不动产用途。
   发现已经登记的不动产和权利出现交叉、冲突的，不动产登记机构要告知申请人办理更正登记，经相关权利人同意或者依生效法律文书，及时更正。
   3．依法登记的工业企业用地，已分割转让但尚未申请登记，分割转让双方土地边界清楚，构筑物、建筑物无产权纠纷，共用建筑、场地及公共设施、设备等已达成协议的，由市、县人民政府组织有关部门，对涉及到的规划条件、用途、出让金、税收、环保、消防等事宜提出处理意见。同意分割转让的，按意见办理后由民营企业持相关材料申请不动产登记，分割转让登记、地役权登记可一并办理。不得通过宗地分割变相倒卖土地。
   4．高标准厂房按幢、层等权属封闭的空间提供给民营企业独立使用，符合分割转让要求的，予以分割登记。不动产登记簿记载建筑面积（包括专有建筑面积、分摊建筑面积）、独用土地面积。专有部分以外的共有部分，按照建筑物区分所有权业主共有进行登记。
   5．推行续贷不动产抵押登记。对于金融机构与民营企业达成续贷协议的，可将前一笔贷款已经设立的抵押权注销登记和新一笔贷款需要办理的抵押权设立登记一并受理、同步审核、分别登簿，实现不动产抵押权注销登记与抵押权设立登记无缝对接。涉及到抵押顺位变更调整的，应符合有关法律法规的规定。 
   （八）严格企业失信惩戒
   对民营企业在完善土地房屋产权手续过程中，存在提供虚假材料骗取审批等违法失信行为的，除依法追究其法律责任外，由市、县（市、区）人民政府按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号），追究有关人员的责任，对失信民营企业采取联合惩戒措施。 
   三、有关要求
   各市、县（市、区）人民政府要落实属地管理主体责任，制定解决历史遗留问题的路线图和时间表，组织企业集中申报。各有关部门要在当地政府统一领导下，各司其职，密切配合，简化程序，提高效率。在解决土地房屋产权历史遗留问题中，对执行省、市、县（市、区）人民政府决定的行政行为实行尽职免责。
   本意见自2019年7月10日起施行，有效期至2021年7月10日止。

       山东省自然资源厅 山东省工业和信息化厅 山东省财政厅 

       山东省住房和城乡建设厅山东省地方金融监督管理局 中国银行保险监督管理委员会山东监管局

       2019年7月10日

政策解读

一、出台文件的必要性

民营经济是推动经济社会发展不可或缺的力量，是创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，为社会主义市场经济发展、政府职能转变、农村富余劳动力转移、国际市场开拓等发挥了重要作用。据统计，我省非公有制经济贡献了全省50%以上的GDP，60%以上的投资，70%以上的税收，占市场主体的90%以上，为1600万以上的从业人员提供了主要收入来源，是山东未来发展的巨大“潜力板”、“绩优股”。但是，目前民营企业面临诸多困难，影响了企业高质量发展。省委书记刘家义在民营企业座谈会上指出“从山东情况看，民营企业面临五难：融资难、降成本难、要素保障难、创新难、知识产权保护难。”。

经大量调研，梳理出民营企业存在的土地房屋产权问题几种情况：一是用地手续不完整，二是建设工程规划手续缺失或违反了规划条件，三是工程竣工验收备案不完备，四是权利主体不清晰等问题，这些权属不清、权利不明的问题，制约了民营企业抵押融资、产权入股联营等拓展和处置。按照刘家义书记在民营企业座谈会上的要求，需要推出更多“能感知、有温度、见效果”的政策，为企业提供更加精准的政策支持和更加优质的营商环境，针对不同企业的不同“痛点”，开出不同“药方”，全力抓好放管服和“一次办好”改革。

二、解决思路和可行性

（一）主要问题和解决思路。调研中，我们发现企业存在的土地房屋产权历史遗留问题主要原因有四方面：一是政府招商引资、企业迁建、搬迁安置中时承诺没有兑现，导致用地不规范；二是部分民营企业在利益驱动下，在未办理相关土地手续的情况开工建设，政府部门监管不到位，没有及时消除违法违规状态；三是在历次改革、改制、兼并、转移等活动中，企业未申请登记，很难查找补齐相关权利承继关系的材料；四是不动产统一登记制度建立前因分散登记造成土地、房屋权利人以及土地用途、房屋用途等不一致，影响不动产转移。

《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条的规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。因此，只要企业符合土地利用总体规划和城乡规划要求，土地、房屋权属无争议，消防设施、建筑质量合格，应适度采取容缺机制、分类处置、简化程序，按照企业土地房屋现状，指导帮助企业完善办理产权登记需要的手续，让企业已经实际占有使用的土地和房屋得到确权，最大限度盘活企业资产，提升企业活力。

（二）可行性。自然资源、住建、消防等部门根据企业房屋现状，经过技术性审查，出具符合规划、工程建设质量合格、消防安全的认定意见，并不违反相关法律法规规定。因此企业在完善补办了土地手续、缴纳了相关税费的情况下，提交规划、住建、消防等部门的意见作为申请材料，办理不动产首次登记，符合《不动产登记暂行条例》对不动产登记要件要求，不违反不动产登记的相关法规规定，是可行的。

三、起草依据

1、政策依据。山东省人民政府《关于支持民营经济高质量发展的若干意见》（鲁政发[2018]26号）提出 “抓紧解决企业土地房屋产权历史遗留问题。本着特事特办、妥善从速的原则……”。 按照《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕76号）

2、相关部委、省已经出台的依据。主要依据 原国土资源部下发的《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）、应急管理部消防救援局《关于执行国家标准<建筑防烟排烟系统技术标准>有关问题的通知》（武消[2018]138号）、山西省人民政府办公厅《关于推进民营企业办理完善土地使用和房屋产权登记手续的通知》（晋政办发[2015]77号）、广东省自然资源厅《关于加快处理不动产历史遗留问题的指导意见》（粤自然资规字[2018]5号）、吉林省自然资源厅《关于提升资源保障服务水平促进民营经济发展的实施意见》（吉自然资规〔2019〕1号）；《永嘉县工业企业用地宗地分割登记暂行规定》

3、我省市、县成功的探索。淄博、费县在简化建设工程规划和消防手续方面进行了探索。沂水、邹城在协议出让方式方面进行了尝试。

三、起草过程

2018年12月7日，组织济南市、泰安市、日照市不动产登记机构，就民营企业在不动产登记中反映出的土地房屋历史遗留问题进行梳理，起草初稿。

2019年1月16日、1月20日，分别在济南市、青岛市黄岛区调研，并召开济南、济宁、泰安、临沂、青岛、淄博、烟台、东营、潍坊、威海等10市11县（市、区）自然资源部门不动产登记、规划、利用、法规等科室参加的座谈会，还邀请了应急部门的同志参加。对《指导意见》进行修改。

2月13日，省自然资源厅、省工信厅，共同召集省司法厅、财政厅、应急管理厅、消防总队、地方金融监管局等部门进行座谈，对适用范围、工程竣工、消防安全、财税支持、组织实施等方面进行深入研究，对《指导意见》进行完善。

2月27日-3月29日向工信厅、财政厅、住建厅、应急管理厅、地方金融监管局、市场监管局、消防总队发函，征求意见，进行了完善。

4月17日省自然资源厅召集省工信厅、建设厅、司法厅及相关企业协会、企业代表座谈，进一步征求意见，并对《指导意见》进行了完善。

5月10日-21日，向工信厅、财政厅、住建厅、应急管理厅、地方金融监管局、山东银保监局发函会签《关于呈请省政府同意印发<关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见>的请示》和《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》。已完成会签。

四、主要内容及重点问题说明

(一)确定适用范围

时点上，本着“历史问题不留给历史”的原则，将时间点确定在2018年11月14日鲁政发〔2018〕26号文件印发之日。

鉴于民营企业类型繁多，情况复杂，将解决问题范围限制在高质量发展的民营企业范围。经多方沟通，从企业成长性及产业政策、环保和安全生产要求等方面进行了多条件限制。为规范房地产市场，《指导意见》经营性房地产排除在解决范围外。

（二）分类完善用地手续问题

政府实施城市规划进行旧城区改造需要企业迁建、棚户区改造以及政府招商引资承诺企业先行用地，但后期因规划调整、产业政策调整或因当时用地指标等允诺的条件未兑现，造成企业用地手续不全。各地应根据具体情况，积极稳妥为企业办理供地手续。

《山东省国土资源厅关于开展批而未供土地调整利用工作的意见》(鲁国土资规〔2018〕5号)提出，2009年以来，经省政府依法批准使用年度新增建设用地计划指标的城市分批次建设用地，因相关规划调整、生态红线控制、地质条件等原因，满2年未完成供地、现状地类未发生变化的，经市、县人民政府组织核实，在妥善处理征地补偿有关事宜、报省政府批准后，可以进行调整利用。

原国土资源部《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）明确“（一）由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权人已依法取得的国有划拨工业用地补办出让、国有承租工业用地补办出让，符合规划并经依法批准，可以采取协议方式。（二）政府实施城市规划进行旧城区改建，需要搬迁的工业项目符合国家产业政策的，经市、县国土资源行政主管部门审核并报市、县人民政府批准，收回原国有土地使用权，以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地”。《指导意见》提出，符合国家协议出让政策的，可按协议方式供地。

为了防止一些民营企业打着工业用地幌子变相经营房产问题，《指导意见》提出，自行改变已批准土地用途的，企业自行改变已批准土地用途的，应依法经原批准机关批准，完善用地手续。

（三）关于完善符合建设规划的手续问题

企业投资建设时，有的是因为土地手续办理较慢企业急于开工，造成建筑工程无规划许可手续；有的是有规划许可手续但是未按规划许可建设。区分政府原因造成和企业自身原因，采取不同的处理方式，政府原因引起的，由城乡规划主管部门按照建设现状出具符合规划要求的意见；企业自身原因引起的，经行使城乡规划行政处罚权的部门提出处理意见，企业按处理意见整改完成后，由城乡规划主管部门对允许保留且符合规划有关规范标准的建设工程，出具符合规划要求的意见。在《城乡规划法》《山东省城乡规划条例》的基础上，有所突破。

（四）妥善处理房屋竣工验收备案问题

由于种种原因，建设工程质量安全监管、五大责任主体（指承担建筑工程项目建设的建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位）有不到位的情况，造成竣工验收手续缺失。因企业补办竣工验收手续的有些材料已经无法形成，而企业已经建成并正常经营，综合参考山西省人民政府的做法，根据我省实际，从出于建筑工程安全和质量考虑，可由具备资质的第三方对工程结构安全进行鉴定，需要进行实体质量检测的由具有资质的质量检测机构进行检测。为工程建设管理需要，鉴定意见应向工程所在地住建部门报备（不是备案）。不动产登记部门依据报备信息开展不动产登记工作，这不属于不动产登记增加前置要件。相关鉴定检测机构对各自出具的结论负责，并承担相应法律责任。

山西省人民政府办公厅《关于推进民营企业办理完善土地使用和房屋产权登记手续的通知》规定“具备房屋竣工验收备案条件而未办理竣工验收备案手续的，建设单位应当将竣工验收备案手续报住房城乡建设部门备案。房产管理部门凭住房城乡建设部门出具的备案证明办理房屋权属登记。不具备房屋竣工验收备案条件的，由建设单位委托具有相应资质的房屋安全鉴定机构或者工程质量检测机构对房屋安全状况进行鉴定，出具房屋安全鉴定报告书或工程质量检测报告。符合安全使用条件的，由住房城乡建设部门出具认定意见，房产管理部门凭认定意见办理房屋权属登记。”

（五）关于完善消防手续问题

部分建设工程未经消防审核、验收擅自施工、投用，建设单位申报或补办消防手续时，国家已发布新版消防技术标准，因公安部规定以受理时间的国家消防技术标准审查，部分违法建筑因建筑强度、距离等问题无法整改，不能通过消防审核、验收。参照应急管理部消防救援局《关于执行国家标准<建筑防烟排烟系统技术标准>有关问题的通知》（武消[2018]138号），借鉴防烟排烟规范新旧交替的作法，新版国家工程建设消防技术标准实施之前，建设工程的消防设计文件已经施工图审查合格的，可按出施工图审查时适用的标准执行。解决部分历史遗留问题建筑因新旧规范实施无法补办消防审核手续问题。

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《关于深化消防执法改革的意见》：取消一般建设工程消防验收和备案：仅对国家和省级重大建设项目，建筑高度24米以上的医疗建筑和其它建筑高度100米以上的高层建筑，单体建筑面积5万平方米以上的公共建筑，单体建筑丽积2500平方米以上的室内儿童活动场所、老年人照料设施，以及生产和储存甲、乙类易燃品爆危险物品的多层厂房、仓库等涉反重大公共安全的建设工程实施消防验收，审批时限缩减一半，不再对其他建设工程实施消防验收和备案。进一步明确：本意见下发前消防部门已经受理尚未办结的建设工程项目，除属于前建应纳入消防验收范围的。不再实施消防验收和备案。

（六）减轻企业财税负担

主要解决民营企业在缴纳土地出让金中遇到资金困难，无法缴齐出让金问题。我省沂水等地通过变更出让合同缩短出让年限的方式，盘活了企业。同时，国家和省出台了相关税费减免政策、支持企业发展规定的，符合条件的民营企业可以享受。对于已经进入行政强制执行程序的企业，可以按照《行政强制法》的规定，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。

（七）主体不清晰或登记申请主体与相关材料不相符的情况

实践中，民营企业在改革、改制、兼并的过程中，土地房产的产权关系没有理顺，造成现企业申请人与提交的材料不相符，由于资料过于复杂，市、县不动产登记机构难以甄别，导致不动产登记遗留问题。这类情况需要企业提供证明材料，由市、县政府组织职能部门进行分析、梳理权属状况进行认定，认定结果应进行公示，存在争议的应有司法机关进行裁决。公示期或起诉期满未提出异议的，现申请人可持人民政府的生效决定或者人民法院、仲裁委员会的生效法律文书单方提出登记申请，符合《不动产登记暂行条例》的要求。

借鉴了《吉林省自然资源厅关于提升资源保障服务水平促进民营经济发展的实施意见》中“（十二）推进企业“无籍房”登记。开展民营企业“无籍房”梳理排查，对因历史遗留问题不能办理不动产登记的，要主动了解企业存在的问题，建立工作台帐，提请政府研究解决。积极协调住建、消防等部门，完善企业“无籍房”登记所需材料，加快不动产登记工作，保护企业的合法权益。”

（九）土地房屋用途不一致问题

不动产统一登记制度实施前，由于分散登记是部门管理不衔接、遵从的标准规范不一致，导致房屋用途和土地用途不一致、权利记载冲突等情况，影响了不动产转移，形成历史遗留问题，也引起群众上访。《指导意见》参考了2017年自然资源部党组《关于开展不动产登记窗口作风专项整治工作的通知》(自然资党发[2018]7号)“对于分散登记时因部门管理不衔接等原因，导致登记范围内存在地类冲突的，除具有违法、权属纠纷等法律法规规定不予登记的情形外，应当正常办理不动产登记手续，并在不动产登记数据库中对地类情况进行分层标注，在不动产登记簿附记栏中记载有关情况。已经依法登记的不动产和权利出现交叉、冲突的，要告知申请人办理更正登记，经相关权利人同意或者依生效法律文书，及时更正。”；同时参考了广东省人民政府《关于加快处理不动产登记历史遗留问题的指导意见》明确“不动产统一登记实施前，房屋所有权属证书和国有土地使用证记载的房屋用途和土地用途不一致的不动产，当事人申请不动产登记时，继续分别按照原记载的房屋、土地用途进行登记，未经依法批准不得改变已登记的不动产用途。不动产所在地的县级以上政府应组织自然资源、住房城乡建设（房管）等部门在登记后一年内，依法完善相关手续”。

（十）关于工业企业分割转让

现实中，许多民营企业因经营不善或者原生产产品退出市场导致资金紧张，将部分土地、厂房分割转让出去以缓解资金短缺的状况；另一方面，小企业从一级市场获得土地较为困难，也需要使用现成的土地厂房来开办企业。对此，《指导意见》针对已经分割转让，土地、房屋均无产权争议，公用设施等已经达成协议的，给出了准予分割登记的意见。因分割转让涉及部门较多，《指导意见》还提出，由市、县人民政府组织有关部门，对规划条件、用途、出让金、环保、消防等事宜提出处理意见，同意分割转让的，企业按意见办理后持相关材料申请不动产登记。为加快办理登记事项，提高为企业办证的效率，分割转让登记、地役权登记一并办理。

依据1，《城镇国有土地出让转让暂行办法》（国务院55号令）第二十五条第二款 土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。

依据2，《不动产登记操作规范》8.2.3申请国有建设用地使用权变更登记，（5）同一权利人分割或者合并国有建设用地的，提交国土资源主管部门同意分割或合并的批准文件以及变更后的不动产权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果。

依据3，温州市永嘉县人民政府《工业企业用地宗地分割登记暂行规定》（永政办发〔2016〕13号）。可供借鉴。

（十一）推行续贷不动产抵押登记

2018年12月26日，山东省地方金融监管局、工信厅、财政厅、人民银行济南分行、银保监局印发了《山东省关于进一步推进落实无还本续贷政策的指导意见》（鲁金监字〔2018〕103号）

企业以不动产作抵押进行续贷时，银行机构担心出现抵押悬空等情况，企业过桥资金成本较高。为解决企业续贷不动产抵押登记接续问题，参照吉林省自然资源厅《关于提升资源保障服务水平促进民营经济发展的实施意见》（吉自然资规〔2019〕1号）“改进不动产抵押登记办理方式。对于金融机构与企业达成续贷协议的，可将前一笔贷款已经设立的抵押权注销登记和新一笔贷款需要办理的抵押权设立登记一并受理、同步审核、分别登簿，实现不动产抵押权注销登记与抵押权设立登记无缝对接。对以抵押贷款购买不动产的民营企业，将转移登记（或预告登记）与抵押登记同步受理、分别办理”的意见。

（十二）关于尽职免责

处理历史遗留问题触及的法律法规较多，在起草、定稿及执行过程中承担一定的法律风险，在审计、督查甚至被起诉中也面临被追责的情况，往往有了规定也不敢办、不想办、推诿办，为解决这类问题，参考了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强金融服务民营企业的若干意见》“建立健全尽职免责机制，提高不良贷款考核容忍度。设立内部问责申诉通道，为尽职免责提供机制保障”的内容，对对各阶段的执行人员予以保护。