刘家海:关于依法处理确定已出让土地使用权的土地使用条件的问题(转)

admin1年前城市规划管理378

借南宁市银海大道(原南北公路六公里处)潘某等四人的02607007-1宗地及其中被银海大道拓宽工程征收的501401000E地块有关的土地使用条件问题,经研究,提出如下探讨。

一、有关情况和问题

据有关资料,所涉宗地系1993年5月邕宁县计划委员会立项批复同意南宁市广大化建公司新建化建材料仓库项目用地(邕计字[1993]93号),同年12月南宁市土地管理局批复同意由邕宁县土地管理局出让给该公司作为兴建仓库、货场、道路及宿舍的基建用地(南土管字[1993]209号)。1994年1月24日,邕宁县土地管理局与南宁市广大化建公司签订《国有土地使用权出让合同》(宗地出让合同第76号),第六条约定出让地块是建设材料仓库项目,第七条约定本合同附件《土地使用条件》是合同的组成部分,与本合同具有同等法律效力,化建公司同意按《土地使用条件》使用土地。1994年1月26日邕宁县土地管理局给该公司确权登记土地用途为仓库、住宅,使用年限为50年。但我局从来函及所附资料中未见到作为合同附件的《土地使用条件》。据某位长期在土地部门工作的同志说,这种出让土地未附《土地使用条件》的情况在当时是很普遍的做法(原话是“都是这样的”)。

2001年6月,南宁市广大化建公司作为法院民事裁定的被执行人,按法院裁定上述宗地被拍卖给了潘某等四人(南宁市中级法院(2001)南市执字第29-6号《民事裁定书》)。潘某等四人于2004年办理了邕宁县的土地使用权证,载明土地用途为仓库、住宅,使用年限50年。其后该宗土地一直未能办理相关报建手续进行建设(原因不详)。

2009年银海大道拓宽,在国有土地收回办法未明确的情况下,潘某等四人与项目业主良庆区建设局签订了“让地施工协议”,将其7000多平方米宗地中的将近1600平方米的地块(即501401000E地块)交给银海大道建设使用。现银海大道已建成通车。征收补偿至今尚未落实。

2012年,南宁市国土资源局给我局发来《关于征询潘某等人用地规划设计条件有关问题的函》(南国土资函[2012]2249号),指出由于出让合同与土地证约定的土地用途不一致,请我局“审核并出具该用地的初始规划设计条件和现状规划设计条件(如含有两种以上土地用途的,须明确具体土地用途及其相应的比例)”,以便办理下一步的用地手续。针对来函,我局曾复函市国土资源局,指出因来函材料未对该宗地在土地确权登记时土地用途有合同约定的“仓库”变为“仓库、住宅”有明确交代,望市国土局核对土地出让合同及登记时的相关材料,明确该宗地的土地用途,以便我局配合相关工作(南规函[2013]1062号《南宁市规划管理局关于请予以明确潘某等人02607007-1宗地用地性质的复函》)。

2013年10月,市国土资源局行政审批办公室就《南宁市规划管理局关于请予以明确潘某等人02607007-1宗地用地性质的复函》又给我局发来《关于潘某等人用地土地用途的复函》,建议按照合同约定的用途材料仓库为初始用途,变更后登记用途为仓库、住宅。由于历史原因,请我局出具初始用途为仓库时的容积率及该宗地用途变更为仓库、住宅后的容积率及用途比例。

2014年4月,良庆区房屋征收补偿和征地拆迁办公室给我局良庆分局来函,为潘某等人宗地被征用的501401000E地块评估补偿,请我局明确该用地的土地用途、用地比例及容积率。

据在工作中了解和掌握的情况,在2008年《城乡规划法》实施以前,尤其是早期的土地出让开发、私人宅基地项目开发以及原邕宁县撤县建区以前土地出让开发历史遗留的问题中,未完全按照国土、规划、建设等方面的规定规范管理,类似上述案例对土地使用条件约定不很明细的现象是比较普遍的。而要求规划部门完全按照现在国土方面的规范管理来“补足”规定完全明细的土地使用条件,其涉及的工作将是海量的,我局难以承受。

针对上述案例及国土、规划管理的实际情况,有必要对此类工作相关法律依据和工作职权作一梳理,并在此基础上共同研究探索有效推进工作的做法。

二、法律依据和职权关系

经研究,我认为:

(一)确定出让的土地使用条件是土地、规划、建设、房产四部门的共同职权。

在《城乡规划法》实施前,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)和《城市房地产管理法》(1994年)均规定,出让的(每幅)地块、用途、年限和其他条件,由政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案,经有批准权的人民政府限批准后,由土地管理部门实施。《城市规划法》(1990年)没有对出让土地的规划参与作出规定。《城乡规划法》(2008年)虽有在国有土地使用权出让前由规划主管部门提出出让地块使用性质、开发强度等规划条件作为国有土地使用权出让合同组成部分的规定,但根据“法不溯及既往”的法律适用原则,“新法”的这一规定只应适用于新出让土地而非适用于对依“旧法”出让土地的历史遗留问题的处理。据此,对历史上已经完成出让的土地使用权的土地使用条件的规定或约定,即使认为不够明确而需要进一步确认或需要重新明确的,只要不是依法应当收回土地重新出让的,都应由土地、规划、建设、房产四部门按照“旧法”的规定共同商议处理为宜。

(二)国土部门有对土地使用条件独立实施管理的职权和做法。

规划管理上所采用的容积率、绿地率、土地用途等概念并非是规划部门管理使用的专属概念。在土地管理上称之为“土地使用条件”或“土地使用标准”等规定中,诸如容积率、绿地率、土地用途(比例)等概念也被独立广泛地使用。在国土资源部的立法性文件如《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》(国土资发〔2012〕132号)、《工业项目建设用地控制指标》(国土资发〔2008〕24号)和《节约集约利用土地规定》(2014年5月国土资源部第61号令)中,都有独立地使用这些重要指标和概念以实施出让土地管理的内容。按照国家立法的原则和规定,涉及两个部门职权事项的立法,应由两部门共同制定或者由两部门的共同上级制定,否则无效。可见,国土部并没有将对这些指标和概念的管理看成是国家建设部(规划管理)所涉及或专属的职权。因此,对处理历史遗留问题中涉及确定土地使用条件的工作,地方国土管理部门主管的部门,也宜考虑更多地依靠自身的工作来解决,而无需依赖于规划部门。

(三)处理历史遗留问题应当放下历史包袱。

对出让土地的土地使用条件不作规定或者约定不明的历史遗留问题,有多重的解读。一种是作为早期开发建设中先行先试“改革”、“探索”的“经验成果”;一种是作为当时法定规划管理部门被虚置架空,不仅直接导致规划条件无法作为土地使用条件写进土地出让合同中去,而且相当部分在规划建设中也未经由法定规划主管部门审批;再有,在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》的语境下,从法律的逻辑来看,未对土地使用条件进行详细的约定并不导致土地出让合同无效以及收回土地的后果,这意味着等同于默示允许土地使用者根据自身合理建设的需要而使用土地。作为这一段改革探索的先行者以及其中的浑水摸鱼者在收获成果的同时也承担了他们的历史责任、付出了他们应有的代价,再以现行的土地管理规定和做法去揪住历史的旧账不放,都重新去核定土地使用条件(会涉及需要规划部门出具初始规划条件、现状规划条件、规划设计条件),补签出让合同,甚至还要补办用地规划许可等等手续,把这些历史的包袱长久地背在现政府的身上,背在现规划部门的身上,没有必要,也缺乏合法合理的正当性。此种追溯方式,给当事人的感觉是关卡多、程序复杂、办事周期长,很多当事人并不认可。如被诉至法律,则败诉风险极高。以出具规划条件的形式将补做土地使用条件的矛盾、责任和风险转嫁给规划部门一家承担,缺乏公平合理性。因此,土地部门应放下历史包袱,寻求既便于政府管理又便于企业和群众办事的可行做法。

(四)收回土地重新出让方可由规划部门重新设定规划条件。

与《城市房地产管理法》规定四部门拟定出让条件不同,《城乡规划法》不仅规定了规划部门依据控制性详细规划提出地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件要作为国有土地使用权出让合同的组成部分,还规定了未确定规划条件的地块不得出让,规划条件未纳入出让合同的,该出让合同无效,占用的土地应当退回。按照“新法优于旧法”的原则,2008年《城乡规划法》实施以后,由规划部门设定出让土地的规划条件具有明确的法定强制性。“法不溯及既往”,是我国法律适用的基本原则也是常识性的原则。对于历史上已出让的土地使用权,如果要适用《城乡规划法》由规划部门而不是土地部门或者其他部门来重新设定某些属于土地出让合同条款属性的规划条件,应是依法收回该土地后再依《城乡规划法》重新出让,依据“招拍挂”程序重新确定受让人并签订新的出让合同,而不是维持原出让合同效力和受让人不变。如不属于土地出让合同条款属性的规划条件,则作为规划设计时考虑的规划条件(即规划设计条件)在业主需要报建时由规划部门依职权审批即可。

(五)特殊的拆迁补偿宜共商个案解决办法。

本例02607007-1宗地及其501401000E地块因为法院拍卖转让的特殊因素也排除了一般土地闲置及收回的处置办法。对征地拆迁工作的极大支持更增强了应当给予合理补偿的正当性和政府方面道义上的责任......。

三、推进工作的建议

......

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