加拿大规划体系框架

时间: 2012-02-10 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
加拿大各级政府的法律权限
加拿大有3000多万人口,是一个拥有10个省和3个行政区的联邦体制国家。在加拿大,大约80%的人口居住在城市(Simmons和Bourne 2003)。从纽芬兰省的圣约翰斯到不列颠哥伦比亚省的维多利亚,在横跨全国8000多公里的土地上,散落着大大小小的城镇,而这些城镇又大多位于距美国边境300公里以内的区域中,同时它们的分布也是非常不均匀的。
在加拿大,4个占据主导地位的城市区域是:多伦多及安大略湖滨地区的城市群,共有人口约600万;以蒙特利尔为中心的城市群,共有人口350万;以温 哥华为中心的城市群,共有人口200万;以及沿着安大略省和魁北克省边界的首都渥太华-加蒂诺(Gatineau)地区,共有人口100多万。在其它超过 50万人口的城市中,还有艾伯塔省的爱德蒙顿和卡尔加里;马尼托巴省的温尼伯格,以及魁北克省的魁北克市。这7个城市群拥有加拿大半数以上的城市人口。
从权力划分来看,区域或市镇规划以及区域和市镇政府本身都在省政府管辖之下,而每一个省或行政区又都有自己的规划立法体系及政府体系。区域与市镇规划 工作一般是在省政府的监督下,由区域或市镇政府来完成的。地方市镇政府自身没有宪法赋予的权力,它们的地位、管辖范围及边界、责任和义务全部由其所属的省 政府通过政策来限定。
联邦政府没有规划方面的直接权力,但是它可以从许多方面间接地影响市镇规划,比如通过加拿大住房和住房贷款机构对住房政策和住房贷款利率施加影响;通 过若干联邦机构来限定土地使用,因为这些联邦机构掌控着港口、机场、运河、铁路、军事基地、国家公园、政府机构办公场所、试验基地和邮政局等大批用地。联 邦政府的影响还表现在,它可以与省政府及市镇政府一起协商解决一些特殊的问题,比如基础设施建设、社会需求等方面的问题。
省政府或行政区政府通过立法的形式来控制市镇政府及其规划,它们通常通过制定“市镇法令”以及“规划条例”来实现控制。这些法令和条例通过限定区域或 市镇政府的职权范围,来保证这两级政府能够在合理进行规划及合理进行土地划分时各尽其责,以实现所辖地区的有序发展。大多数省政府也会同时制定一些针对某 些领域的政策(比如在住房、工业发展、历史保护、交通、自然资源保护、土地细分、环境保护以及可持续发展等领域的政策),来加强对所属市镇的管理,并使市 镇政府在制定规划方案时可以有章可依。
目前,有些省政府设立了区域规划机构,尽管各省由于在地理位置和政策上的区别在这方面的做法各不相同,但是建立这样一级政府机构的目的却都是一样的, 那就是为了加强各市镇之间的协同合作。广义地来说,区域规划机构包括4种类型:(1)郡(counties),其区域机构由若干地方政府组合而成,主要任 务是在城市区域内促进规划方案的实施,以及协调基础设施建设和社会服务方面所遇到的问题。在这些郡中有霍尔特姆(Halton),皮尔(Peel),约克 (York)和达拉谟(Durham),它们环绕着新近划分出来的多伦多市;(2)以大都市为中心的城市区域,其区域机构主要以方便规划为目的,主要的例 子有大温哥华地区和蒙特利尔都市群;(3)按自然资源划分的区域,如北艾伯塔省的自然资源区域,以及安大略省尼亚加拉大瀑布到乔治亚湾的区域都属于这种按 自然资源划分的区域;(4)区域性郡市(regional county municipalities),是将小的市镇组合起来,以便于规划和实行区域性服务,这种形式的区域权力机构存在于魁北克省。
市镇政府是规划系统的核心,它们负责制定有关市镇的详细规划,但市镇政府所制定的市镇规划能否成为区域规划的一部分,还要看其是否与区域规划相一致。 另外,市镇政府还负责制定和监督实施有关的规划法规,比如土地划分,控制建筑密度,进行土地详细划分,制定建筑和环境方面的规范等。
在加拿大,规划方案的准备过程需要公众的高度参与,有关机构提供多种多样的形式,让公众能够参与对规划方案的讨论,并希望他们能够发表自己的意见。常 见的做法有:举办听证会和组织讨论小组;向商界、学术教育界及社会服务志愿小组进行咨询;上报上一级政府机构;以及通过开会、电话、写信、发电子邮件的形 式征求居民的意见。绝大多数规划法令都明确规定要有公众对规划的参与。比如在发达的魁北克省,其规划法令要求在规划的三个阶段必须有公众进行参与,即: (1)在规划方案的准备阶段;(2)在规划方案的评估阶段;(3)在规划方案实施阶段。加拿大的规划程序可以说体现着多方的协作,而从地方的层面上来看, 每一个规划方案都是在征求有关各方意见的基础上制定的。
许多市镇政府都设有永久性的规划咨询委员会或居民委员会,它由市镇议会(municipal council)指定,每5年更换一届,其主要作用就是审核有关规划文件,以及积极征求公众意见。这种委员会一般由掌握相关知识的居民组成,如建筑师、规 划师、社会或环境科学方面的专家等,而委员会的主席一般由市镇议会中负责规划方面的委员担任。委员会负责收集居民的合理意见和要求,并为有关各方提供发表 意见的机会。委员会将所征得的意见提交给市镇议会,市镇议会则对相关的事宜作最后定夺。
类似地,一些大型市镇一般设有设计审查委员会,它同样是由市镇议会指定的专家组成,这些专家从美学及城市设计的角度对主要的开发项目进行审查,以确保这些项目与城市的总体环境相融合。委员会也可以对已有的规划方案提出更改意见,但最终决定权同样也是由市镇议会来掌握。
加拿大区域和市镇规划概况
总的来说,加拿大的规划体系是一个严谨的并且便于行政操作的系统,它不像英国的规划体系那样需要不时地进行调整。准备一个规划方案必须首先以正规形式 在市镇议会备案,该规划方案随后以土地使用区划图和区划条例的形式表现出来,有关的图纸必须准确地表明所准许的土地用途、最高或最低建筑指标(高度、体 量、占地面积等),以及对通道、停车场、人行道、园林绿化、附属建筑等方面的要求。当开发商申请规划许可证时,如果该项目符合区划规范的要求则很容易得到 批准,因而可以很快进入下一步,即建筑许可申请阶段。建筑许可证的审批过程主要是考量项目的安全性,如施工安全、防火措施及使用材料的可靠性等。
如果地产拥有者或开发商想改变其土地的用途,则必须经过一系列的程序,这包括:征求公众意见,上报市镇政府,征得市镇议会同意等。对规划方案的反对意 见可以直接向省政府提出,在魁北克省,有关争议可能会在法庭上解决;而在安大略省,则由安大略城市委员会这样一个类似陪审团的机构来负责听取意见,该委员 会一般由地产律师、规划师以及省政府指派的其他专家而组成。
市镇的整体规划常常因省份不同而被冠以不同的名称,如总图、战略规划、总体规划、正式规划等。在早期,规划的含义就是对土地使用进行分配,即着重于物 质空间规划;但是在目前,规划的涵义已经被大大拓展,它所包含的内容包括了社会、经济、生态和建筑形态等有关人类生存领域的方方面面,规划已不仅在指导城 市开发与再开发方面起着重要的作用,也在促进经济发展,保护农田森林及其它自然资源,促进旅游文化娱乐业发展,保护野生动物及生态环境和自然风景区,以及 确保城市环境符合美学要求等许多方面发挥着重要作用。
在加拿大,土地使用总体上被划分为两大类,即乡村和城市,后者又根据城市的规模、人口密度、开发强度、基础设施网络(主要是上下水系统)分布情况而做 进一步的划分。乡村用地一般包括农业、森林、旅游、保护区以及小村庄等几种。而城市用地一般被划分为4种,即:住宅用地,工业用地,园林绿地(公园、保护 区、自然风景区),以及交通设施用地(主要道路、火车站、汽车换乘站、机场、码头等)。上述4种用地都可能会依据规划的需要而做进一步划分,比如住宅用地 可依据房屋的形式(独立式、半独立式、四元屋、排屋、公寓等),或密度(高/中/低密度)来做进一步划分;类似的,工业用地也可以根据它的占地面积和污染 程度(轻工业、制造业、重工业、采掘业和提炼厂等)来划分;而商业用地则可以划分为邻里商店,地方购物中心,区域购物中心和超级购物中心等。
对于城市居住区,邻里小区是规划设计的基本单元,每一个小区一般包含供2000~20000人居住的住房单位,并有明确的边界(铁路、主要公路、溪流、工业园等),还需要包括一系列基本的社区服务设施,如学校、教堂、社区娱乐设施和医疗健康中心等。
对于一些主要机构的用地(如办公楼、大学、医院等),一般需要进行单独的划分;而对于一些具有特殊用途的仓库以及渔业或防御设施用地等也可以进行单独的划分,这些都需要依据具体项目而定。
大城市的中心地区往往建筑密度较高,由于不同用地混合在一起,通常有必要对这种地区进行特殊的详细规划。在区域或市镇的土地使用规划中一般都简单地将“中心区”标出,而有关中心区的具体规划则需要通过制定进一步的详细规划方案来实现。
从历史上看,加拿大人在进行土地划分时,很关注土地的使用是会损坏还是会保护有关地产的价值。比如,没有人喜欢居住在屠宰场的附近,也没有人希望在自 己的隔壁建一座工厂。不过在过去10年里,人们的观念有所改变。由于可持续发展的概念越来越深入人心,人们越来越接受了“混合用地”这种做法。混合用地一 般是指用于建造底层商店上层住房,或办公室与住宅相混合的建筑用地,因为这样可以减少交通时间,特别是可以减少由于使用汽车而产生的污染和交通堵塞问题, 这种方法越来越受到人们的欢迎。另外,在郊区居住区内设立小型商店和便利设施,也属于混合用地的范畴,它可以方便居民,使他们不需要因为要买一点小东西就 要开车出行。广为所知的“就近规划”概念,随着“新城市主义”运动的展开而越来越被人们所接受。
土地使用规划和交通规划是相互关联的,城市内主要交通道路和公共交通结构决定城市的发展模式。加拿大很重视在交通枢纽附近进行高密度开发,其目的是方 便居民生活,提高公共交通系统的使用率,同时减少私人汽车的使用,这样不仅可以减少污染和交通堵塞,而且可以使公共交通系统更具活力。
规划方案所包含的内容
土地规划的详细程度取决于该规划所涵盖的土地规模。区域或大都市规划往往都比较简要,一般只是概要性地限定土地用途,如工业用地、矿区、住宅用地、商 业用地、农业用地、森林、保护区及绿地,以及道路交通用地等。区域或大都市规划提出空间发展政策,每一个所属的市镇都需要在这样一个规划框架下做出比较详 尽的规划方案。
市镇规划相对于区域规划要详细得多,所包含的内容也更为繁杂,其主要内容一般为:依据法律进行地域划分;确定开发密度;设计居住邻里小区;分配用于经 济活动的土地;确定需要开发、再开发、改造或保护的地域;确定具有历史或标志性意义,或具有独特建筑风格而值得保留的地域;以及确定需要保护的生态区域 等。
在市镇所涵盖的地域,有时需要对某些地区进行更为详尽的规划,即“特殊区”规划,有些地方也称之为局部规划或二级规划,我们前面提到的中心区规划就属于这一类型。另外,对于居住区以及一些需要更新改造或有标志性意义的特别地域,也需要有进一步的详细规划。
可以说,土地利用规划从上到下是“一环套一环”的。省政府制定总体的规划方针(一般着重于环境、交通、住宅,以及对农田、矿山及水资源的保护等);区 域、郡或大都市规划则是制定区域的总体结构;而市镇规划才包含详细的土地利用规划,市镇政府同时也负责控制土地的使用和制定相应的规范;最后,对于特殊的 地域以及邻里居住区,则需要特别的详细规划。
大都市规划通常要包含20年内人口规划及城市发展预测。大多数省都要求所属的大都市每5年进行一次规划修正。加拿大每5年进行一次人口普查,这有助于进行未来人口预测和对未来发展进行预测。
大都市的整体规划(即一般所称的“总图”、“战略规划”、“总体规划”或“正式规划”)包含土地区划限定及其它有关控制土地使用的规范,其具体的内容 往往取决于所属市镇的具体情况。一般来说,它可能包括如下具体内容:土地详细划分,历史遗产保护,环境和保护规划,地块开发控制,设计控制,开发权的转 换,景观规划和视觉走廊保护条例等等。
在规划方案的实施过程中,单靠土地使用控制规范是不够的,大多数市镇一般都制定详细的规划实施步骤。规划的实施往往需要政府注入大量资金,这一方面是 为新开发区的居民提供服务,另一方面也是为了鼓励开发商开发或再开发那些迫切需要开发的地区。大多数大都市政府都以3年为一个阶段进行资金预算,并且每年 需进行一次修正。实施规划所需要的资金可来自上级政府为特殊项目(比如建造图书馆等文化设施、被污染的棕地的清理工程等)而提供的资助,而更主要的是市镇 政府通过地产税而征得的资金,用于建设学校和医疗保健设施的资金则来源于“学校委员会”和“区域健康委员会”,或者是由省政府的相关部门来提供。
市镇政府有责任为新开发的城市区域(即绿色地段)提供基础设施,不过基础设施建设工程也可以承包给私人机构去做。建设基础设施所使用的费用被称作为 “开发费”,它最终会转嫁给这一地区未来的房屋拥有者。对于居住区来说,这笔费用大约是每户2万至3万加元,约为房屋成本的1/10。有些市镇准许开发商 直接提供基础设施,但是其建设标准必须严格遵守市镇政府所制定的有关规范。开发费已经成为那些坐落于大城市边缘的小城镇政府的主要资金来源,因此,人们现 在很担心上述做法将鼓励城市无限制地向外扩展,对生态环境造成破坏。
城区内的土地都会明确地在土地使用规划上标明,而对于一些特殊地区,正如前面所提到的,将会做进一步的详细规划。市镇政府可以对城市内的用地进行再开发,还可以把再开发项目委派给有关的公司来做,另外,也可以与各级政府及社区或私人组织合作进行开发。
几乎所有的再开发项目都需要政府首先注入资金,否则开发商将无疑会选择到那些毫无障碍的郊区去进行开发。城市内的某些修复工程(如公园绿地等)会由市 镇政府的相关部门自己来进行,而另一些工程则常常由市镇政府委派给一些有关的公司去做,这些公司一般为公共交通公司或社会福利住房集团。普遍认为,将工程 委派给公司是一种更为有效的做法,因为公司与政府部门不同,它有贷款,有进行房地产交易和参与商业活动的权力,因而有更多的自由。将工程项目委派给公司的 模式在许多大都市得到采用,所涉及的项目主要为一些旧工业用地改造工程。
当某一地产涉及到不同级别政府的利益(比如港口和运河、原有设施为联邦政府所有的日矿区等),或该地产具有改善社会和经济条件的价值时,联邦一省一市 镇三级政府往往会对该地区进行联合开发,而各级政府在开发的过程中则各自扮演不同的角色。类似的开发项目有:内陆城市温尼伯格的改造工程;蒙特利尔 Lachine运河地区的再开发工程;以及温哥华的Coal港口开发工程等。
在很多情况下,市镇政府在进行某一地区的详细规划时还需要与私人公司进行合作,这可以通过签订协议或成立具有特殊目的的开发公司来实现。比如温哥华的Pacific Place,多伦多的Harborfront,以及蒙特利尔的World Trade Centre以及Quartier International等项目的规划都是通过与私人公司合作而完成的。在这种情况下,规划的过程就是一个不断协商、协调和合作的过程。
目前一些城市规划政策所面临的挑战
加拿大目前在规划方面所面临的挑战主要与地方政府有关。快速的发展已经使城市远远超出了它原有的边界,这促使省政府将一些市镇进行合并,形成了所谓的超级城市,但是许多居民都对这种做法表示异议(Moore Milroy 2001),而完成一个能够让各方满意的超级城市规划也成为一个非常艰巨的任务。与此同时面临的另一个问题是,边缘小镇和村庄逐渐衰落,而乡村区域也缺乏活力(Polese和Sheamur 2002)。
由于1990年代的财政危机,联邦政府和省政府不再参与有些公共服务设施的建设和维护,这使得市镇地方政府在财政方面面临更多困难。在许多领域,比如 高速公路维护、桥梁和公共住房的建设和维护、警察和法庭服务、机场及码头的维护等方面,地方政府承受着沉重负担,这也造成市镇政府特别注重地方利益的情况 (Lidstone 2004)。市镇政府的主要资金来源为地产税,而地产税是否能够带来足够的资金正是市镇政府所面临的挑战。
城市以低密度的形势不断向外扩展是所有大城市所面临的问题,这导致了规划领域的所谓“精明增长”运动,其主要内容就是限制对城市边缘区的开发,这可以 通过农业地区规划,在城市范围内进行土地开发,改造原有的工业港口用地,以及提倡“新城市主义”,提高土地(特别是公共交通枢纽周边地区)的使用密度来实 现。
加拿大市镇联盟提出,公共交通、社会福利住房、防止犯罪和基础设施更新是各个市镇政府目前所面临的四个最主要问题(FCM 2002),而解决地方政府的财政问题是使这些问题得以解决的唯一出路。
Wolfe J. M. Reinventing Planning: Canada. Progress in Planning, 2002, 57:207-235
  作者:Jeanne M.Wolfe博士为加拿大麦吉尔大学(McGill University)的退休教授,曾任该校城市规划学院院长,加拿大规划师协会的终身会员。最近她与有关部门合作,参与拉丁美洲、加勒比海及印度的规划和规划教育工作。

Comments are closed.