“多规合一”的趋势展望(转)

时间: 2014-09-30 / 分类: 城市规划论文 / 浏览次数: / 0个评论 发表评论
2014中国城市规划年会上,中国城市和小城镇改革发展中心规划二所所长许景权参加“三规合一:理论探索与实践创新”自由论坛并作主题发言——“多规合一”的趋势展望。

许景权所长发言全文如下:

第一个问题,怎么合

我们不妨先把国内过去几年的相关实践做一下简单的回顾,在两规衔接方面,上海、深圳、武汉和浙江这些省市都做了很多工作,包括对国土局、规划局的合并,刚才杨院长也提到,国土和规划多年来一直分分合合,我们知道中国这样一个很特别的国家治理体系,国土规划分分合合的意义到底是怎样的。三规合一方面,刚才广东的领导专家已经作了介绍,广州、云浮等城市开展了三规合一,现在全国很多地方都在积极的到广东学习三规合一。重庆尝试了四规叠合,但客观的讲,它的影响很小,我就不多说了。

前面提到刚下发的开展市县多规合一试点的文件,里面提到除了我们刚才说的三规,还加上了一个环境保护规划。至于多规合一和其他规划的关系,首先我认为就是多规合一并不能替代其他规划,我们在此前几个月的时间内和很多人讨论过这个事情,有内行有外行,有人提出中央讲的地方一本规划、一张蓝图怎么理解,是不是我们用一个规划把三规、四规合在一起就可以了,理论上是可能的,但事实上是不太可能、不太容易的。那么就涉及到我们这个多规合一,多出来的这个“一”和其他规划是什么样的关系。中央已经在说,有些地方的规划过多、过滥,搞了那么多规划却没有很好地解决实际问题。地方政府对规划,尤其是空间规划的实际管控能力并不强,已经在说这个问题了,现在又冒出一个规划,那这不是在做加法么,这是很大一个悖论。那么我想,我们未来这个1+4,刚才杨院长说会不会变成1+7、1+8,我们这1和4、和其他规划到底是一个什么样的关系,这个是我们要重点去讨论、去研究的。

另外一个就是,我们下一步的多规合一,我个人认为,应该是从“重协调”到“重统领”。为什么要这样说呢,我们研究了此前各地做的一些两规衔接、三规合一的工作,在肯定他们成绩的同时,我个人觉得有很多都是在协调的层面做的这些工作,比如说,我首先保证2020年土规确定的这个建设用地指标是不变的,在这个前提下,去解决两规在空间管制、在建设用地布局方面不协调的问题。就是把我自己有限的用地调来调去,最后调出一张图,土地指标落下去,能找到建设用地,发改部门整理出一个项目库,市政府按照项目的轻重缓急,把这些项目落实到自己有限的用地资源上去,我认为现在很多地方还是在做这个事情,这样做下去是不是就可以了?我们现在是做到2020年,那么我们再往下做,从地方政府、从市委市政府角度看,这个事情没有问题,我这届政府把这些问题解决了就很好了,我为什么还要去想那么多,做2030年甚至更长远的多规合一呢。市委市政府可能更关心自己这一届任内,怎么把事情做好。

如果说多规合一要“重统领”的话,就涉及到另一个问题,多规合一如何在现有规划体系中去寻找一个位置,这是一个很棘手的问题。另外,可以考虑同步编制多规合一和战略规划,这个是因地因时而异,不一定每个城市都要这么去做。为什么这么说,因为我们前面提到从重协调到重统领,如果要统领的话,那么跟我们现在做的就不一样,我们现在做的是重协调,把2020年之内的经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等已有的这些规划去做协调的话,那么并不一定要去做这个新的、更长远的全面研究。有些城市确实是这样做的,要是考虑2030年或者更长远的发展的话,那么这个必要的基础性的、战略性的研究还是要去做的,这样做的话,与我们以往做的空间发展战略规划是不同的。我们以前做的空间发展战略规划主要是为城市总体规划服务的,那么这个新的发展战略规划主要是为多规合一服务的,具体内容我们在后面去讲。

第二个问题,谁来做?

我们目前了解的一些情况,在市县层面,多规合一的牵头组织多是市政府或者多规合一工作小组等等。这个很好理解,不管哪个部门如何强势,真正在协调各个区县、各个乡镇、各个部门的时候,它的综合协调能力总是有限的。各地基本都是这样的情况,所以在市级层面,怎样去搭建这样一个构架去领导这个工作是必要的,逃不开的。那么即便有这样一个领导小组,具体在牵头组织的时候往往还是一个部门去做,那么像发改、住建、国土、环保等都在考虑之列。

事实上,在过去几年之内,全国各地都有不同的探索,大部分都是住建部门在组织,在做这个事情。那么国土部门、发改部门也有,做的好不好还要去观察去总结。至于编制机构的选择,我们这里要强调的是,需要是一个多专业合作的规划编制团队,那么我们以往做城市总体规划也是一个多专业合作。这其实不稀奇,如果现在强调多规合一,如果把“经、城、土、环”各个规划都融进来的话,那么单靠我们以往规划院做城市总体规划的技术力量,还是有些不足的,那么我想在多专业的协调合作上还是要相应的加强。

第三个问题,做什么?

包括规划期限、编制内容和管理平台。规划期限大家说现在几个规划的期限太多了,5年、10年、15年、20年、远景等等这些东西,现在太多了,那么我们这个多规合一要做的规划首先要明确规划期限,连期限都不统一的话我们还做什么多规合一。我个人认为可以按照5年、15年以及远景(30-50年)这三个期限,对应2020年、2030年、远景三个目标年,按照近实远虚的原则去做我们的多规合一,那么多规合一和其他规划的协调衔接上,我个人认为还是可行的。

至于编制内容,多规合一到底做什么东西?我们知道之前国内很多地方做了这方面的探索,可能更多是集中在土地方面,尤其是城和土方面的协调,这一点不难理解,大家都明白这个事情。但多规合一的话,去编制什么内容,前面我讲了之前很多地方的实践是着力于协调方面的内容,那么从协调到统领都去做的话,到底去做哪些东西,做多深。从我们的经验来看,多规合一的内容过深或过浅都不合适。过深的话,就完成不了这个规划,本身这个多规合一包括那么多东西,我们以往做城市总体规划都要做好几年,要编那么多东西,那么多专业人员参加,那么多个环节,已经非常累了。如果参照城市总体规划、土地规划的深度去做多规合一,我觉得这个是不可取的。太浅也不行,这个东西达不到控制、引导的作用,如果本身就不够科学严谨,你怎么去指导别人呢。我想这是一个基本的判断。那么内容我想重点是在于要研究如何去有效的统领、协调多规,实现统领协调,就有一个接口设计的问题,这个多规合一以后怎么去统领这些规划,刚才有人也谈到,这是一个三标的问题,我们一直说,发改定目标、国土定指标、规划定坐标,如果从这三个出发的话,那么在我们的多规合一中去定出总目标、总指标、总布局或者说对应的控制体系,并且按照三个规划年限来分别提出,从近到远,近实远虚,深度、虚实可以有差异。这还是我目前一个粗浅的思路。

第四个问题,谁来批?

多规合一今后是作为一个非法定规划存在?还是有必要、有可能成为法定规划?这是一个有非常大争议的问题。如果它是法定规划的话谁来批它?是市县地方政府自己就批了,像现在这样,我们做一个非法定规划,我自己就把它批了就行了,还是交给上级政府来批。那么这个涉及到一个多规合一和其他“经、城、土、环”的关系的问题。如果把这个多规合一放在上级政府或地方政府来批的话,那么另外几个规划由谁来批?那么我想上级政府对下级政府的规划管理博弈工具是不能丢的,若无管控,我们无法避免会有极个别地方政府可能作出一些令人震惊、非常出格的规划。如果上级政府对下级政府没有相应的规划管理工具,把所有规划的审批权都放在地方政府的话,这后果是很难想象的。

所以我想能否采取这样一种方式,这是我个人一个不成熟的观点:能否把多规合一放到上级政府去批,然后“经、城、土、环”这些规划由地方自己审批,其实刚才领导提到了相近的思路,我是非常赞同。至于这些规划能不能放权给地方,我有这个多规合一的规划审批权已经放在上级政府,那么我这个多规合一里面对“经、城、土、环”,最核心的、最重点的这些东西我已经进行了控制。而我这个控制也已经考虑了合理的刚性和弹性等,至于具体怎么去做我们可以一点点地探索。那么这样一来有一个好处,我们可以避免现在这个城市总体规划、土地利用规划一做好几年,规划赶不上变化,这个很多人吐槽的事情,所以我想这也是一种可能的选项。但如果这样去做的话,势必是跟现有的法律法规、规划体系造成一定的矛盾。有些事情是存在的,比如说我们的规划体系,尽管有的时候我们并不愿意去承认、讨论这个问题,但现有规划体系也许并不是百分百完美的。我们可以想,在我们国家有些发达地区的大城市、特大城市,我们在做这些规划的时候,都是请的国内最高水平的规划团队、层层把关,这么努力去做,做来做去的结果大家还要去做多规合一,那么是不是我们的规划体系自身有一些问题呢。是不是我们在原来的法律里面写上协调衔接,规划就能做好,我想这是值得我们大家去思考的。

那么最后一个就是到底法律可不可以改?那么我个人观点还是要实事求是,如果我们做出一些改革和改变,能够对我们现有的规划体系做到优化,能够做到地方政府对规划实际管控能力的提升,对各方面都有比较明显的好处的话,按照以人为本的原则,我想我们是不是可以考虑去推动这样的工作。

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